Председатель комитета по транспортному строительству Национального объединения строителей, генеральный директор СРО НП МОД «СОЮЗДОРСТРОЙ» Леонид Хвоинский

1 января 2014 года заканчивается действие Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и вступает в силу Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». О грядущих переменах рассказывает член Президиума Совета НОСТРОЙ, председатель Комитета по транспортному строительству Национального объединения строителей, генеральный директор саморегулируемой организации НП МОД «СОЮЗДОРСТРОЙ» Леонид Хвоинский.

О последствиях проведения торгов по новым условиям более конкретно можно будет говорить только после получения практических результатов. К сожалению, пока таких данных недостаточно. Довольно узким местом при вступлении в силу нового закона стали подзаконные акты. Чтобы он мог заработать в полную силу, в общей сложности до конца 2013 года необходимо было принять более 90 подзаконных актов, причем в соответствии с планом мероприятий по реализации закона одних только постановлений Правительства РФ должно быть 37.

С апреля до середины декабря было разработано и утверждено 29 таких документов. Понятно, что времени мало, что они разрабатываются слишком поспешно и экспертное сообщество не успевает отследить их соответствие как закону, так и реалиям нашей жизни. Поэтому качество разрабатываемых и принимаемых документов довольно низкое, а сами они сложны для понимания среднестатистического человека. В частности, Постановление Правительства от 28 ноября 2013 года № 1085 «Об утверждении положения о порядке оценки заявок, окончательных предложений участников закупки и предельных величин значимости критериев оценки» существенно сокращает перечень критериев оценки заявок, устанавливает новые требования к их значимости и порядку расчета рейтинга заявок. Но понять и применить эти расчеты сможет далеко не каждый даже очень хороший специалист. Значит, дополнительно потребуется разработка соответствующего программного обеспечения. Это, конечно, неправильно. Чтобы закон действовал эффективно, он должен быть понятен и трактоваться однозначно. К сожалению, этого не происходит. Поэтому сейчас широкое распространение получили всевозможные курсы по обучению пользования законом.

Оценка нового закона

Оценивая новый закон, можно отметить более четкую регламентацию процедур проведения госзакупок, повысившуюся роль заказчика, усилившийся контроль со стороны госорганов и общественности. В нем заметно сократились сроки подачи заявок, проведения торгов, а также сроки заключения контракта. По сравнению с действующим Федеральным законом № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в новом документе есть определенные положительные перемены в подходах к строительству. Например, он вводит понятие контрактов жизненного цикла (КЖЦ). В проекте подзаконного акта по этому направлению оговаривается использование КЖЦ для автомобильных дорог (участков автомобильных дорог), защитных дорожных сооружений, искусственных дорожных сооружений, объектов дорожного сервиса, а также для других объектов транспортной инфраструктуры – портов, аэродромов и так далее. В случаях, предусмотренных Правительством РФ, будет заключаться контракт, предусматривающий закупку товара или работы, последующие обслуживание, эксплуатацию в течение срока службы, ремонт, утилизацию созданного в результате выполнения работы объекта. Для автомобильной дороги жизненный цикл включает в себя проектирование строительство, ремонт и содержание.

Половинчатый характер

Большинство положительных решений имеет половинчатый характер.Так, в дополнение к старым способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) Законом вводятся новые: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. В определенных случаях они применимы и для строительства. Например, когда выставляется на торги лот, включающий в себя и проектирование, и строительство объекта, так, как это было с организацией торгов по возведению моста через Лену в районе Якутска. Из оставшихся способов для нас наиболее привлекательным выглядит открытый конкурс, в котором победитель определяется не только за счет снижения цены, но и в зависимости от квалификации.

Выбор вариантов проведения торгов закон оставил за Правительством РФ, в проекте распоряжения которого указывалось на необходимость проводить обязательные аукционы по всем объектам стоимостью до 500 млн руб. Общими усилиями общественности и экспертов эту сумму удалось уменьшить, и в итоговом варианте, подписанном премьер-министром России Д.А. Медведевым 31 октября 2013 года (№ 2019), аукционы предусмотрены для объектов стоимостью до 50 млн руб. на муниципальные и до 150 млн руб. на федеральные заказы. Хотя, по мнению профессионалов, на строительство дорог вообще не следует проводить электронные аукционы. Нет такой практики ни в одной стране мира. Но в целом этот пример говорит о том, что при подготовке подзаконных актов есть возможности для совершенствования закона.

Еще одним вопросом, решенным наполовину, можно считать установленный порог демпинга в размере 25%. Допускаемое законом снижение стоимости прошедшего государственную экспертизу многомиллионного объекта на четверть нельзя объяснить никакими разумными действиями и способами. В ходе обсуждения вопроса экспертное сообщество предлагало установить порог демпинга в размере 10%.

Неоднозначно оцениваются положения нового закона о преференциях организациям инвалидов, субъектам малого предпринимательства, социальным предприятиям. Закон обязал заказчика осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем 15% совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. При этом начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 20 млн рублей. Закон надо выполнять, но, на мой взгляд, поддержка малого предпринимательства должна осуществляться другими способами, например введением механизмов налогового послабления, снятием административных барьеров. А если административными, командными методами передавать малому бизнесу ту работу, которую он, может быть, и не всегда в состоянии делать, то придется применять такие же административные инструменты и для борьбы с безответственными подрядчиками, которые не могут выполнить контракт.

Рычаги воздействия

Определенные рычаги воздействия в новом законе есть. Например, заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в ходе исполнения контракта установлено, что подрядчик не соответствует требованиям к участникам закупки, или выяснится, что во время проведения торгов он предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям.

Еще одним рычагом воздействия стало повышение роли и ответственности банков. Теперь банковскую гарантию сможет предоставлять лишь определенное количество кредитно-финансовых учреждений. «Серые» схемы выдачи гарантий будут затратны, а сами такие гарантии очень сложны в подтверждении. Сейчас в России насчитывается порядка 900 банков, из них только 300–350 смогут предоставлять гарантии. Условие: наличие 1 млрд рублей собственного капитала и опыт работы не менее 5 лет. Тем подрядчикам, которым придется менять кредиторов, надо будет учитывать еще и тот факт, что банки могут не обращать внимания на специфику дорожного строительства. Так что при выдаче гарантий возможны будут процедурные, бюрократические проволочки, затяжки. Чтобы избежать этого, необходимо заранее вести переговоры и открывать лимиты в выбранных банках.

Положительный аспект

Одним из плюсов закона можно считать усиление контроля за проведением торгов.Надзор за деятельностью муниципальных и государственных заказчиков вменяется в обязанности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты Российской Федерации, необходимость той или иной закупки сможет определять и общественность. Случаи обязательного общественного обсуждения закупок и порядок его проведения обозначены в ст. 20 Закона № 44-ФЗ. Обсуждение должно начинаться с даты размещения планов закупок в единой информационной системе, а заканчиваться не позднее чем за пять дней до окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе. Нормы об обязательном общественном обсуждении закупок вступят в силу с 1 января 2016 года (ч. 3 ст. 114 Закона № 44-ФЗ). В 2014 и 2015 годах общественному обсуждению подлежат закупки, если начальная (максимальная) цена контракта превышает 1 млрд руб. (п. 5 ч. 3 ст. 112 Закона № 44-ФЗ). В этом процессе на общих основаниях будут участвовать и саморегулируемые организации.

Но в целом потенциал саморегулирования намного выше, и надо добиваться его более полного использования, в том числе и при подготовке к проведению торгов. В ходе приема в члены СРО предприятие проходит проверку на наличие соответствующих специалистов, учитываются его производственные возможности. СРО устанавливает определенные требования к выполнению работ, разрабатывает и принимает стандарты строительства, которые обязаны соблюдать все организации партнерства. Ежегодные проверки показывают реальный уровень возможностей того или иного предприятия. Это говорит о том, что институт саморегулирования может предоставить в распоряжение заказчика и регулярно обновлять рейтинг подрядных организаций. И, наконец, надо помнить, что саморегулируемые организации не только выдают свидетельства о допуске, но и отвечают за свои организации компенсационным фондом с реальными деньгами. Почему этот фактор не использован в законе — остается одной из самых больших загадок. Поэтому отраслевому сообществу предстоит еще немалая работа по устранению недостатков Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В частности, было бы логичным перед допуском к торгам предоставить заказчику право требовать от подрядчиков членства в тех саморегулируемых организациях, которые устанавливают уровень требований к выполнению строительных работ не минимальный, как указано сейчас в Законе о саморегулировании, а соответствующий реальным условиям. Это предложение СРО НП МОД «СОЮЗДОРСТРОЙ», высказанное на Общественном совете Росавтодора, поддержал руководитель Федерального дорожного агентства Роман Владимирович Старовойт, который дал соответствующие распоряжения и установил сроки подготовки решения этого вопроса.